8
luty

Oświata – dotacje dla przedszkoli niepublicznych, a nieobecność ucznia – stanowisko RIO Warszawa

Zgodnie z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych, dalej „ufzo” (uprzednio art. 90 ust. 1 i 2b uoso) niepubliczne przedszkola otrzymują „na każdego ucznia” z budżetu gminy dotacje w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Literalne brzmienie przepisu sugeruje, iż dotacja należna jest na każdego ucznia bez względu na jego frekwencję w danej placówce. Stosownie do powołanych przepisów, dotacja dla przedszkola niepublicznego przysługuje (w odpowiedniej wysokości) na każdego ucznia tego przedszkola, a więc na faktyczną (rzeczywistą) liczbę uczniów, i wysokość dotacji nie jest uzależniona od żadnych innych warunków. Planowana liczba uczniów, podawana właściwemu organowi do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny.

Powyższą interpretację (uprzedniego art. 90 ust. 1 i 2b uoso) potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych, jak i organów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (RIO). Kontrowersje dotyczą natomiast sposobu ustalania „faktycznej liczby uczniów”, jako jednego z parametrów obliczania należnej kwoty dotacji, jak również prawidłowego jej rozliczania, wobec niezdefiniowania tego pojęcia w przepisach prawa.

Zachodzi zatem pytanie czy w obecnym, trudnym okresie jakim jest przeciwdziałanie COVID-19 zamknięcie placówek oznacza utratę przez nie dotacji?

Brak jest jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 maja 2010 roku, wydanym na podstawie zbieżnego, aczkolwiek starego stanu prawnego (uoso) okresowa nieobecność ucznia nie powoduje utraty dotacji. Kwota dotacji jest niezależna od częstotliwości uczęszczania dziecka do przedszkola i nie ulega pomniejszeniu, w odpowiedniej proporcji, o kwoty przysługujące na każdy dzień nieobecności dziecka, ale pod warunkiem, że dziecko nadal pozostaje uczniem przedszkola. Wskazać również należy, że taką wykładnię przepisów uprzednio obowiązującego art. 90 ust. 2b uoso przyjął NSA, który w wyroku z dnia 12 maja 2010 roku uznał za bezpodstawne uzależnianie kwoty dotacji od faktycznej obecności ucznia w placówce (I OSK 672/10). W cytowanym wyroku sąd stwierdził, że „Art. 90 ust. 2b uoso stanowi bowiem, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia. Unormowanie to odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w placówce (przedszkolu). Sąd I instancji słusznie uznał, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu, np. z powodu choroby, dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki, nie jest bowiem wykreślone z ewidencji i kontynuuje naukę.”

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu (np. z powodu choroby), dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., II GSK 299/12).

Inne stanowisko można spotkać w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 14 czerwca 2017 roku, II SA/Gd 506/17 WSA w Gdańsku wskazał, iż prawidłowa wykładania przepisów o przyznawaniu dotacji prowadzi do wniosku, iż jakkolwiek dotacja przysługuje na każdego ucznia, to jednak jej otrzymanie nie wiąże się tylko i wyłącznie z samym faktem wykazania określonego stanu osób przyjętych do danego przedszkola. Prawidłowe określenie podstaw przyznania dotacji nie może odbywać się bez uwzględnienia celu, któremu służyć ma otrzymywana dotacja. Dotacje przeznaczane są bowiem na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tak więc termin „każdy uczeń” musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole. Zadania finansowane dotacją określa się jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach.

Jakkolwiek zawarte w przywołanym przepisie unormowanie wskazuje, że przyznanie dotacji następuje na każdego ucznia to jednak jej otrzymanie nie wiąże się tylko i wyłącznie z samym faktem wykazania określonego stanu osób przyjętych do danego przedszkola. Prawidłowe określenie podstaw przyznania dotacji nie może się odbywać bez uwzględniania celu, któremu służyć ma otrzymywana dotacja. Został on wyrażony w treści art. 90 ust. 3d uoso i wskazuje na to, że dotacje przeznaczane są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że wprawdzie dotacja jest przyznawana na każdego ucznia niemniej jednak może zostać wykorzystana na pokrycie ściśle wskazanych wydatków. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że termin każdy uczeń, o jakim stanowi art. 90 ust. 2d uoso, musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2017 r., II GSK 4795/16, z 22 listopada 2016 r., I GSK 1182/15). Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d uoso, który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach. Dotacja nie przysługuje zatem na dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola.

W ramach uprawnień wynikających z art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (RIO) reprezentowana strona, jako beneficjent dotacji z budżetu jst, pismem z dnia 17 grudnia 2020 roku wystąpiła o wyjaśnienie do RIO w Warszawie.

Prezes RIO w Warszawie pismem z dnia 15 stycznia 2021 roku odwołał się do interpretacji celowościowej, wiążącej przyznanie dotacji z rzeczywistym uczestnictwem ucznia w zajęciach danej placówki, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazane powyżej.

Wniosek:

Każdy stan faktyczny sprawy może być inny. Dotacja ma oczywiście na celu zapewnienie uczniom odpowiednich warunków kształcenia, wychowania i opieki lecz nie można zapominać o drugiej stronie jaką jest dana placówka, która posiada stałe koszty funkcjonowania, a przepisy wprost wskazują cel przeznaczenia dotacji, tj. art. 35 ust. 1 ufzo (dawniej podobne brzmienie art. 90 ust. 3d uoso): Dotacje, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Zatem rozpoznawanie spraw w oparciu o kryterium ochrony finansów publicznych bez względu na interes placówki, zwłaszcza prywatnej, realizującej cele publiczne i bezpośrednio wyręczającej Państwo w tym zakresie realizacji potrzeb społecznych wydaje się niezasadne.

Sam będąc rodzicem za priorytet uznaję zapewnienie dzieciom bezpiecznych i właściwych warunków edukacji. Poszukiwanie oszczędności w tym zakresie poprzez przerzucanie kosztów na podmioty prywatne nie jest zasadne. Ustawodawca nie uzależnił dotacji dla przedszkoli od frekwencji ucznia jak zrobił to w tej samej ustawie w stosunku do uczniów szkół.

Jednocześnie warto przypomnieć, iż od 12 marca do 10 kwietnia 2020 roku zawieszono prowadzenie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej w przedszkolach, szkołach i w większości placówek. Właściwe przepisy wprowadzone w celu przeciwdziałania COVID-19 (art. 28), tj. nowo dodany art. 30c do ustawy Prawo oświatowe uprawnia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, do wyłączenia stosowania niektórych przepisów m.in. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty. Nie zawieszono wypłaty dotacji dla przedszkoli niepublicznych, minister nie zawiesił także przepisów rozdziału 4 ufzo. Biorąc powyższe pod uwagę, zgodnie z art. 17 ust. 3 ufzo dana gmina wypłaca dotację na wychowanków niepublicznego przedszkola.